Succesul unei entități, fie că este de drept public sau privat, constă în existența unui management eficient, ce presupune atât aplicarea unor politici coerente și corecte în derulare activității curente cât și a unor politici adecvate de control a acestor activități.
La nivelul entităților publice, rolul principal în implementarea unui sistem de control revine conducătorului instituției care, în temeiul art.2 din Ordinului nr. 600/2018, „dispune, ţinând cont de particularităţile cadrului legal de organizare şi de funcţionare, precum şi de standardele de control intern managerial, măsuri necesare pentru implementarea şi dezvoltarea sistemului de control intern managerial”.
Pentru a dispune măsuri de control asupra activităților și procedurilor din entitate, conducătorul trebuie să se asigure, mai întâi, că fiecare compartiment/departament/serviciu își îndeplinește sarcinile în baza unor proceduri operaționale specifice, conforme cu legislația aplicabilă domeniului.
Astfel, activitățile din toate compartimentele trebuie procedurate, fie că este vorba de zona achizițiilor publice, economică, juridică, tehnică, investiții sau protecția muncii. Derularea activităților interne fără proceduri operaționale, care să reflecte modul concret și corect de îndeplinire a sarcinilor de către angajați, crește riscul neîndeplinirii obiectivelor entități ori a derulării defectuoase a activităților.
După cum se știe, domeniul achizițiilor publice reprezintă, pentru toate instituțiile publice, un punct nevralgic din cauza riscurilor ce se pot înregistra în derularea procedurilor de atribuire a contractelor.
În ultima vreme, riscurile și problemele sunt generate atât de schimbarea legislației aplicabile, (care a introdus multiple elemente de noutate), de neadaptarea la timp a procedurilor interne la cadrul legislativ apărut ori inexistența procedurilor interne, precum și de lipsa de personal ori lipsa de experiență a acestora. Atât timp cât o entitate încă aplică procedurile operaționale interne emise în baza OUG nr. 34/2006, fără a le alinia la Legea nr. 98/2016, sau după caz Legea 99/2016 ori Legea 100/2016, precum și la celelalte reglementări în vigoare, mediul de lucru este viciat din punct de vedere procedural, autoritatea riscând sancțiuni pentru nerespectarea dispozițiilor actuale.
În conformitate cu art. 2 alin. (4) din HG nr. 395/2016: “Celelalte compartimente ale autorităţii contractante au obligaţia de a sprijini activitatea compartimentului intern specializat în domeniul achiziţiilor, în funcţie de specificul şi complexitatea obiectului achiziţiei”, o achiziție nu constituie sarcina doar a personalului de la compartimentul de achiziții, ci a unei echipe întregi din cadrul instituției.
Echipa ce realizează achiziția trebuie să cuprindă, în principal, personal de la compartimentului care a identificat necesitatea, dar și de la compartimentul de achiziții, tehnic, juridic, financiar, funcție de specificul contractului.
Definirea unor proceduri operaționale interne de achiziții conforme cu noul pachet legislativ permite instituirea unui cadru unitar de responsabilizare a tuturor acestor persoane în procedura de achiziții publice.
Lipsa unor proceduri interne specifice achizițiilor publice poate conduce, în fapt, o nedefinire a atribuțiilor persoanelor responsabile, o neasumare a răspunderii de către acestea si implicit o comunicarea ineficientă între departamentele implicate. Consecințele inexistenței unor activități procedurate sunt imediate și se reflectă în derularea anevoioasă a achiziției, întârzieri în atribuire, nereguli în aplicarea legislației.
Însă, definirea procedurilor operationale interne specifice întregului proces al achizițiilor publice (de la identificarea nevoii și până la emiterea documentului constatator), necesită existența unei echipe care să dețină expertiză în domeniu, o cunoaștere temeinică a legislației, competențe în redactarea procedurilor, abilități în identificarea zonelor de risc.
Deși autoritățile contractante au dreptul de a apela la specialiști externi care să verifice alinierea procedurile interne cu legislația aplicabilă, există o reticență din cauza diverselor interpretări date articolului 10 din Ordinul nr. 600/2018, în care se menționează: ”Controlul intern managerial este în responsabilitatea conducătorilor entităţilor publice, care au obligaţia proiectării, implementării şi dezvoltării continue a acestuia. Încredinţarea unor terţi a realizării activităţilor privind implementarea şi dezvoltarea sistemului de control intern managerial al entităţii publice presupune că, în această situaţie, conducătorul entităţii publice nu îşi îndeplineşte propriile atribuţii cu bune rezultate.”
Referitor această dispoziție de la art. 10 există percepția că orice activitate care ar avea tangență cu sistemul de control intern nu poate fi procedurată, evaluata si auditată de către terți.
O astfel de interpretare nu se poate reține ca fiind în spiritul în care a fost emis ordinul, întrucât verificarea alinierii procedurilor la legislația actuală nu privește, sub nicio formă, proiectarea, implementarea şi dezvoltarea sistemului de control intern managerial.
Procedurile interne constituie osatura pe care se sprijină activitatea oricărei entități, baza pe care aceasta își crează și dezvoltă un mediul intern propice atingerii obiectivelor.
Pentru a se asigura de menținerea acestui mediu, conducătorul entității trebuie să creeze separat un sistem de control intern, la care poate apela doar după ce toate activitățile relevante sunt procedurate.
Așadar, proiectarea sistemului de control intern, implementarea și dezvoltarea acestuia constituie activități total diferite de cele privind auditarea și evaluarea conformitatii procedurilor de lucru, specifice fiecărei entități.
Sistemul de control intern se proiectează, impelementează și dezvoltă în baza celor 15 standarde de control intern, în timp ce procedurile interne se elaborează în temeiul legislației specifice domeniul de activitate, iar în ce privește achizițiile publice, se raportează la Legea nr. 98/2016 (99; 100/2016), la normele de aplicare aferente, la Legea nr. 101/2016 etc.
Așadar, dispozițiile art. 10 din Ordinul nr. 60/2018 nu trebuie interpretate izolat ci în sensul pentru care a fost creat actul normativ, respectiv controlul intern constituie o atribuție proprie a autorității contractante, atribuție ce nu poate fi externalizată. Altfel, însuși sensul de control intern și-ar pierde valoarea, devenind un control extern.
Legătura, tangența dintre activitățile sistemului de control intern și activitățile de alinirea si conformitate a procedurilor interne, este dată de faptul că sistemul se aplică doar pe niște proceduri existente. Altfel, fără existența procedurilor interne, sistemul nu ar fi funcțional, nu ar avea un subiect de analiză, nu și-ar îndeplini rolul.
Concluzionând, o entitate poate afirma că deține un mediu intern eficient daca, în primul rând are activități procedurate și, în al doilea rând, dacă acestea proceduri interne sunt corecte și adecvate.
Doar într-o astfel de situație decidenți entităților au la îndemână instrumente eficiente de a-și derula activitate în conformitate cu legislația în achiziții, de exemplu, și la care pot aplica, ulterior, sistemul de control intern.
Pe de altă parte, trebuie remarcat faptul că și sistemul de control intern este supus unor riscuri, fiind necesară evaluarea, auditarea acestuia.
Întrucât sistemul de control intern este instrumentul prin care conducătorul entității deţine controlul asupra funcţionării instituției în ansamblul ei, o auditarea a acestui sistem trebuie realizată de către un terț imparțial, extern, distanțat și detașat de legăturile, influențele interne, și care va analiza obiectiv întreaga activitate.
Însă, și în ce privește externalizarea auditului sistemului de control intern, există opinii că dispozițiile art. 10 din Ordinul nr. 600/2018 nu permit transferarea către terți a acestui serviciu.
Așa cum am menționat anterior, controlul intern este o atribuție proprie entități, ce nu poate fi poate fi translatată spre exterior insa scopul auditului impune apelarea la terți externi entității.
Evaluare sistemului de control intern de către un compartiment intern al instituției, care la rândul său este verificat tocmai prin sistemul de control intern, constituie o neconștientizare a imparțialității, a imposibilității formulării unor concluzii obiective, distanțate de orice influențe.
O astfel de auditare este benefică (poate chiar obligatorie a se derula periodic) pentru consolidarea sistemului managerial intern, pentru stabilirea performanțelor entității, pentru identificarea punctelor sensibile.
Doar în urma derulării unui audit de performanță extern managerii pot obține informații corecte, fundamentate care să conducă la formularea unei strategii de dezvoltare adapatată cerințelor și scopul înființării entității.
Mircea Nicolae Cotoros, Managing Director, Patara Advisory Services